在20世紀70年代以前，針對美國的恐怖主義活動無論是數(shù)量還是規(guī)模都比較小；70年代開始，由于美國客機經(jīng)常遭到劫持，海外的外交官和美國公民經(jīng)常遭到襲擊，現(xiàn)代國際恐怖主義日益對美國構(gòu)成了挑戰(zhàn)，美國政府也開始逐步密切關(guān)注恐怖主義問題。1972年9月，8名黑九月運動（巴勒斯坦武裝組織）成員襲擊了聯(lián)邦德國奧運村。

這些恐怖分子殺死了2名以色列運動員并將另外9名以色列運動員劫為人質(zhì)，在慕尼黑郊區(qū)，恐怖分子將人質(zhì)全部殺害。這一事件的發(fā)生，震驚了全世界。美國立即成立了反恐怖主義的內(nèi)閣委員會和工作小組。這一機構(gòu)是美國第一個防范恐怖主義的專門機構(gòu)，它的建立是美國政府針對國際恐怖主義的意義重大的一項舉措。不過，美國政府這時仍沒有將恐怖主義視為一個重要的問題。1977年夏，內(nèi)閣反恐怖主義委員會解散。

在創(chuàng)建反恐機構(gòu)的同時，美國政府也逐漸形成了系統(tǒng)的反恐政策。美國認為，對付恐怖主義，必須采取強硬的姿態(tài)，使對手確信實施恐怖行動是要付出慘重代價的?；粮裰赋觯骸叭绻植乐髁x組織認為他們可以通過迫使美國政府和他們談判，獲取對他們要求的默認，那我們就會為救一些人而使另外更多的人喪命。

我們的政策是，美國的大使和官員決不會和恐怖主義談判，以求得受害者的釋放?！敝档米⒁獾氖牵绹鴮鴥?nèi)的恐怖活動，強調(diào)與對手談判，以保護人質(zhì)的生命。

1983年10月23日，美國駐貝魯特的海軍營地遭到汽車炸彈的襲擊，傷亡241人。這一事件促使里根政府對其反恐政策進行檢討。1984年4月3日，里根簽署了第138號國家安全令。它的主要內(nèi)容分三個方面：