1909年，新上任的美國總統(tǒng)塔夫脫改變了前任美國政府與日本妥協(xié)的遠(yuǎn)東政策，企圖憑借本國的雄厚經(jīng)濟(jì)實力與日本在遠(yuǎn)東較量。

這位雄心勃勃的新總統(tǒng)在給國會的國情咨文中明確提出了“以金元代替槍彈”的外交政策，對遠(yuǎn)東積極推行金元外交，在經(jīng)濟(jì)上廣泛地對外擴(kuò)張，試圖以這種有力的行動一舉打入中國東北地區(qū)，奪得垂涎已久的利益。

這時的中國，也確是美國推行金元外交的大好時機(jī)。當(dāng)時的清政府正處于權(quán)力交接之際，統(tǒng)領(lǐng)清廷數(shù)十年的西太后慈禧一死，攝政王載灃對內(nèi)廷的權(quán)力正在作大規(guī)模的調(diào)整。但是列強(qiáng)的勢力咄咄逼人，也讓新上任的大員們憂心忡忡。

東北是清廷的老巢，如今卻被日俄兩霸分而食之，而且那虎視眈眈的神色，明擺著是對已吃著的這塊肥肉還意猶未盡。

清政府苦于無一點對抗的招術(shù)，于是只能想著可否憑借別的列強(qiáng)勢力，做一點遏制日俄勢力的努力。它的辦法是，把東北改為普通行省，然后廣開商埠，招引別的列強(qiáng)國家勢力進(jìn)入東北，以這樣的方法來打破日俄的威逼之勢。

聰明的美國人看出了清廷的這一步苦心孤詣的棋，正好給了它向東北進(jìn)發(fā)的良機(jī)。于是馬上派出大員來與清政府商談。很快雙方就確定了一個方案，由美國出資結(jié)合英國保齡公司，修建由錦州到璦琿的鐵路。

1909年，中國東三省總督錫良、奉天巡撫程德全與美國銀行團(tuán)代表司戴德簽訂了一個《錦璦路借款草合同》。