那么大一項投資工程，單是一個大亨也是擔不起的，自然還得要美國政府出面來做成它。于是，就在哈里曼的直接指使下，司戴德和唐紹儀在紐約積極進行了設立東三省銀行“開發(fā)滿洲”的商談。

但是在此之前，由于日本看到中美關系日趨親密，恐進而結成中美聯(lián)盟，所以深感恐懼。于是指示其駐華盛頓大使高平小五郎，匆忙向美國提出簽訂《日美協(xié)議》的建議，改善因南滿鐵路問題而發(fā)生的日益惡化的美日關系，決意破壞唐紹儀的赴美使命。

就在唐紹儀率隊到達美國后不幾天，日本駐美大使高平小五郎就趕緊去照會美國國務卿羅脫，提出日本方面的一些和解性的提議，說得誠懇而又合美國政府的口味。其中不無針對地讓美國明了列強間必須保持一種高過中國一頭的勝利者姿態(tài)，不能把立場站錯了。

而在此時，美國沒能看透日本這樣急切地主動前來修好關系，應是有其急功近利的目的，反而以為日本確有誠意，便也就向日本妥協(xié)了。

1908年11月13日，日本駐美大使高平小五郎和美國國務卿羅脫以互換照會的形式達成了協(xié)定，即《美日羅脫協(xié)定》。兩國同意維持列強在中國的工商利益的機會均等，以保障列強在中國的共同利益。

有了這個協(xié)定，日本方面就可以要求美國把日美關系放在與中國關系更為優(yōu)先的位置上了。美國既已簽下這個協(xié)定，就需要對日本做暫時的妥協(xié)。這個協(xié)定的直接效果，就是美國把自己的手腳縛住了，它對“東三省銀行”的計劃不能積極支持，對前來與之談判的中國代表也表示出冷淡的意思。