秦朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)在全國(guó)推行郡縣制的政權(quán)，但郡縣制并非其首創(chuàng)。

春秋時(shí)期已有郡、縣的設(shè)置，但當(dāng)時(shí)的縣是比郡高級(jí)的行政單位，且兩者并無(wú)統(tǒng)屬的關(guān)系。最初的郡可能是一種建于邊境地區(qū)的不穩(wěn)定建制，它的區(qū)域雖大，但地位卻比縣低一級(jí)?！蹲髠鳌愤@樣記載，晉國(guó)的趙簡(jiǎn)子曾于公元前493年對(duì)他的軍隊(duì)宣布：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡?！笨梢?jiàn)，在春秋時(shí)期，縣的地位是比郡高的。

最初，縣和郡多設(shè)置在邊境地區(qū)，其官員也都是國(guó)君派遣的。例如，魏文侯就曾任命吳起為河西郡太守。魏武侯繼位后，吳起受到猜忌，就離開(kāi)魏國(guó)到了楚國(guó)，在楚國(guó)的邊郡也擔(dān)任了太守，一年后才被任命為令尹主持變法。后來(lái)，為了便于兼并戰(zhàn)爭(zhēng)和抵御外敵的雙重需要，郡和縣基本上就成了地方上固定的政權(quán)，其最高長(zhǎng)官有權(quán)應(yīng)對(duì)邊境的突發(fā)情況。

隨著各國(guó)的郡縣數(shù)量逐漸增多，漸漸有了建立一套上下從屬的管理機(jī)構(gòu)的需要，于是一些地區(qū)就形成了郡、縣兩級(jí)制的地方管理體系。

始皇接受李斯的建議后，郡縣制正式在全國(guó)推行開(kāi)來(lái)。始皇在郡設(shè)立郡守，作為地方的最高行政長(zhǎng)官，郡內(nèi)的所有政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)皆由其管理?？な厥锹?lián)系中央和下屬縣的紐帶，他傳達(dá)中央指令給地方，并監(jiān)督地方的執(zhí)行狀況，還要將地方的各種情況上報(bào)中央，并提出相應(yīng)的對(duì)策，其作用和職責(zé)大致類似于今天的省長(zhǎng)。

郡守是處理地方民政事務(wù)的最高長(zhǎng)官。除了郡守外，秦朝還在地方設(shè)立了郡尉，負(fù)責(zé)地方的軍事事務(wù)并維持治安。上文曾說(shuō)李信率領(lǐng)秦軍伐楚，被項(xiàng)燕殺得大敗而歸，損失了七名都尉。這七名都尉，據(jù)《資治通鑒》的說(shuō)法就是地方上的七名郡尉。