在前幾次與日本的較量中屢屢受挫的美國政府，這次是下了大決心，非得把日本的壟斷打破不可。在得到了中國清政府的贊同之后，它又組織發(fā)動別的歐洲列強來參與東北之爭。

1909年11月6日，美國國務(wù)卿諾克斯以備忘錄的形式，首先訓(xùn)令美國駐英國大使向英國政府提出了諾克斯計劃。接著，他在12月14日又訓(xùn)令美國駐日、俄、法、德、中等國的外交使節(jié)，把內(nèi)容基本相同的備忘錄，分別送至各駐在國政府。

所謂的諾克斯計劃提出了兩個具體方案：

一、將滿洲所在各鐵路、公路，依照一個計劃置于一個經(jīng)濟的、科學(xué)的、公正的管理機關(guān)之下，由關(guān)系列強共同承購股票；借款期關(guān)系各國得參加鐵路的管理。

二、如果這個建議不能全部實現(xiàn)，則可以由英美兩國對錦璦鐵路的計劃在外交上予以支持，并邀請贊同滿洲完全在商業(yè)上中立化的有關(guān)國家，共同參加投資建筑該路及將商業(yè)發(fā)展所需要的其他鐵路，同時貸款給中國，以贖回愿歸入這一系統(tǒng)的現(xiàn)有鐵路。

這一計劃簡單地說，是想貸款給中國，使其購回所有日本和俄國在東北的鐵路，名義上為中國政府所有，實際上則由各出資國共同管理。這個計劃如能實現(xiàn)，那么美英在東北就可與日俄處于平等地位了。

所以，諾克斯的東北鐵路“國際化”或“中立化”，實際上是“美國化”的代名詞。為了保證諾克斯計劃的實現(xiàn)，美國在提出該備忘錄前后，都做了頻繁的外交活動。