在日軍已經(jīng)登陸、中國軍隊(duì)根本無抵抗能力的情勢下，袁世凱不得已宣布濰縣車站以東為日德交戰(zhàn)區(qū)域，以西為中立地。然日本方面仍不予置理，反增添大軍，進(jìn)占濰縣后，沿鐵路進(jìn)逼濟(jì)南，不僅占領(lǐng)了膠濟(jì)鐵路全線和沿線各礦山，所有路礦辦事之中國員工悉數(shù)被驅(qū)，全體改用日本人辦理，并聲稱：山東鐵路是德國政府直接管理之鐵路，為德國國有財(cái)產(chǎn)……

日本為破壞德國之根據(jù)地，其占領(lǐng)膠濟(jì)鐵路及占領(lǐng)濟(jì)南，殊屬正當(dāng)，與中國并無關(guān)系云云。中國方面雖迭次抗議，日方毫不理會(huì)，及至青島也為日英聯(lián)軍所占，袁政府乃正式照會(huì)日、英兩公使，提出撤兵要求，日遂假此大發(fā)雷霆，向袁世凱提出二十一條。

二十一條簽署過程

在具體落實(shí)過程中，消極抵制。在接到日本最后通牒的次日（5月8日），袁世凱已決定與日簽約，在其召集的國務(wù)會(huì)議上，袁發(fā)表講話，稱：“此次日人乘歐戰(zhàn)方殷，欺我國積弱之時(shí)，提出苛酷條款。經(jīng)外部與日使交涉，歷時(shí)三月有余，會(huì)議至二十余次，始終委曲求全，冀達(dá)和平解決之目的。但日本不諒，強(qiáng)詞奪理，終以最后通牒，迫我承認(rèn)。我國雖弱，茍侵及我主權(quán)，束縛我內(nèi)政，如第五號所列者，我必誓死力拒。……我國國力未充，目前尚難以兵戎相見。英朱使關(guān)切中國，情殊可感，為權(quán)衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心！何等恥辱！